Dalam rentang kurang dari sepuluh tahun, Indonesia pernah berganti tiga konstitusi: UUD 1945, Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS), lalu Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS) 1950. Pergantian secepat itu bukan soal ketidakpastian hukum semata, melainkan cermin dari tarik-menarik politik antara warisan perundingan dengan Belanda dan tuntutan republik yang ingin utuh. Naskah ketiganya kini dapat diakses publik melalui laman resmi Mahkamah Konstitusi dan JDIH DPR RI.
Berawal dari Meja Perundingan di Den Haag
Konstitusi RIS tidak lahir dari sidang badan pembentuk undang-undang dasar seperti BPUPKI, melainkan dari kompromi diplomatik. Konferensi Meja Bundar yang berlangsung di Den Haag pada 23 Agustus hingga 2 November 1949 mensyaratkan Indonesia berbentuk negara federal sebagai harga dari pengakuan kedaulatan. Rancangan konstitusinya disusun bersama delegasi Republik Indonesia dan delegasi Bijeenkomst voor Federaal Overleg (BFO), yang mewakili negara-negara bagian bentukan Belanda.
Hasil KMB disahkan Komite Nasional Indonesia Pusat pada pertengahan Desember 1949, dan pada 27 Desember 1949 pengakuan kedaulatan resmi berlangsung. Sejak hari itu Konstitusi RIS berlaku, sementara UUD 1945 tidak hilang: ia menyusut menjadi konstitusi salah satu negara bagian, yaitu Republik Indonesia yang beribu kota di Yogyakarta dengan Assaat sebagai pemangku jabatan presiden. Di tingkat federal, Soekarno menjadi Presiden RIS dan Mohammad Hatta menjabat Perdana Menteri.
Federasi yang Rapuh Sejak Bulan Pertama
Struktur RIS terdiri atas belasan negara bagian dan satuan kenegaraan, dengan parlemen dua kamar: Senat yang mewakili daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat. Persoalannya, sebagian besar negara bagian dibentuk pada masa pendudukan Belanda dan tidak memiliki akar dukungan rakyat yang kuat. Ketika gelombang tuntutan penggabungan muncul, mekanismenya justru disediakan oleh konstitusi itu sendiri: negara bagian dapat menggabungkan diri ke Republik Indonesia melalui keputusan dewan perwakilan setempat.
Rangkaian penggabungan berjalan cepat sepanjang awal 1950. Puncaknya, Mohammad Natsir dari Masyumi mengajukan mosi integral di parlemen RIS pada 3 April 1950 β sebuah usulan agar penyatuan tidak dilakukan sepotong-sepotong lewat kesepakatan bilateral, melainkan melalui satu proses konstitusional yang menyeluruh. Mosi ini menjadi pintu politik bagi perundingan RISβRI yang melahirkan piagam persetujuan pada 19 Mei 1950.
17 Agustus 1950: Kembali Menjadi Negara Kesatuan
Perubahan bentuk negara dilakukan bukan dengan membuang Konstitusi RIS begitu saja, tetapi dengan mengubahnya melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950. Naskah hasil perubahan itulah yang dikenal sebagai UUDS 1950, berlaku sejak 17 Agustus 1950. Sifat "sementara" ditegaskan dalam batang tubuhnya: Konstituante hasil pemilihan umum kelak bertugas menyusun undang-undang dasar yang tetap.
UUDS 1950 mempertegas sistem parlementer. Presiden ditempatkan sebagai kepala negara yang tidak dapat diganggu gugat, sedangkan tanggung jawab politik atas kebijakan pemerintahan berada di pundak para menteri terhadap DPR. Konsekuensinya nyata: kabinet bisa runtuh tanpa pemilu, cukup lewat mosi tidak percaya yang disetujui mayoritas anggota dewan.
Bagaimana Sebuah Kabinet Jatuh
Mekanisme ini bukan teori. Kabinet Natsir yang mulai bekerja September 1950 tumbang pada Maret 1951 setelah mosi Hadikusumo soal pembentukan dan pembubaran DPRD disetujui parlemen. Kabinet Sukiman jatuh pada 1952 karena polemik pertukaran nota bantuan dengan Amerika Serikat berdasarkan Mutual Security Act, yang dinilai bertabrakan dengan politik luar negeri bebas aktif. Kabinet Wilopo berakhir setelah insiden Tanjung Morawa di Sumatera Timur, sementara Kabinet Ali Sastroamidjojo pertama runtuh akibat perselisihan dengan pimpinan Angkatan Darat soal pergantian Kepala Staf.
Pola berulangnya seragam: pemerintahan dibentuk oleh koalisi partai yang tidak satu pun menguasai mayoritas, lalu satu isu tunggal cukup untuk memecah koalisi itu. Dalam sembilan tahun masa UUDS, tercatat tujuh kabinet silih berganti, dengan usia rata-rata sekitar satu tahun. Yang berumur paling panjang, Kabinet Djuanda, justru dibentuk sebagai "zaken kabinet" berisi tokoh-tokoh ahli untuk mengurangi tekanan tawar-menawar partai.
Pemilu 1955 dan Kebuntuan di Bandung
Amanat UUDS dijalankan lewat Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953 tentang pemilihan anggota Konstituante dan anggota DPR. Pemilihan umum pertama digelar dua tahap: memilih anggota DPR pada 29 September 1955 dan anggota Konstituante pada 15 Desember 1955. Hasilnya melahirkan empat kekuatan besar β PNI, Masyumi, Nahdlatul Ulama, dan PKI β tanpa pemenang mayoritas.
Konstituante mulai bersidang di Bandung pada 10 November 1956. Pembahasan sempat maju pada banyak bab, tetapi tersandera pada satu pokok: dasar negara. Blok yang menghendaki Islam sebagai dasar negara berhadapan dengan blok pendukung Pancasila. UUDS 1950 mensyaratkan kuorum dan persetujuan dua pertiga anggota untuk mengesahkan undang-undang dasar baru. Pemungutan suara pada 1959 tidak pernah menembus ambang itu, dan sejumlah anggota kemudian memilih tidak menghadiri sidang, membuat kuorum makin mustahil tercapai.
Dekrit 5 Juli 1959 dan Jejaknya Hari Ini
Di tengah kebuntuan itu, di saat yang sama pemerintah menghadapi pemberontakan daerah dan tekanan ekonomi, Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit Presiden pada 5 Juli 1959. Isinya tiga hal: membubarkan Konstituante, menyatakan berlakunya kembali UUD 1945 sekaligus tidak berlakunya UUDS 1950, serta membentuk MPRS dan DPAS. Sistem presidensial kembali, dan kedudukan parlemen melemah β pada 1960 DPR hasil Pemilu 1955 bahkan dibubarkan setelah menolak rancangan anggaran pemerintah.
Pengalaman 1949β1959 meninggalkan pelajaran yang terbaca dalam desain ketatanegaraan sekarang. Amandemen UUD 1945 pada 1999β2002 mempertahankan sistem presidensial tetapi menutup celah penjatuhan presiden oleh manuver politik semata: Pasal 7A dan 7B mensyaratkan usul pemberhentian diperiksa lebih dulu oleh Mahkamah Konstitusi, baru diputus MPR. Perubahan konstitusi pun diatur ketat lewat Pasal 37. Dengan kata lain, gagasan tentang undang-undang dasar yang "tetap" β yang gagal diwujudkan Konstituante β baru benar-benar dituntaskan setengah abad kemudian.
