Setiap beberapa tahun, spanduk bertuliskan nama provinsi atau kabupaten yang belum ada di peta kembali bermunculan di ruas jalan daerah: Bogor Barat, Sumatera Tenggara, Luwu Raya, Tapanuli, dan puluhan nama lain. Di baliknya ada panitia pemekaran, tokoh adat, pengusaha lokal, dan politikus yang sudah bertahun-tahun mengurus berkas. Sebagian usulan itu sudah menumpuk di Dewan Perwakilan Rakyat lebih dari satu dekade tanpa pernah dibahas. Kementerian Dalam Negeri berkali-kali menyebut angka lebih dari 300 usulan daerah otonom baru (DOB) yang mengendap.

Pemekaran daerah sendiri adalah pembentukan daerah otonom baru dengan memecah daerah induk yang dinilai terlalu luas, terlalu padat, atau terlalu sulit dijangkau pelayanan publiknya. Landasannya ada di Pasal 18 dan 18B UUD 1945 yang mengakui pembagian Indonesia atas daerah-daerah otonom, lalu diturunkan secara teknis dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya Bab VI tentang penataan daerah.

Bagaimana sebuah usulan sebenarnya bergerak

Yang jarang dipahami publik, usulan pemekaran tidak lahir dari Jakarta. Prosesnya dimulai dari bawah dan berjenjang, dan justru di jenjang-jenjang inilah mayoritas usulan berhenti.

Titik nol-nya adalah keputusan musyawarah desa di seluruh desa yang akan masuk cakupan wilayah baru. Hasil musyawarah itu naik menjadi keputusan Badan Permusyawaratan Desa, kemudian harus mendapat persetujuan DPRD kabupaten/kota disertai keputusan bupati atau wali kota. Setelah itu berkas naik lagi ke DPRD provinsi dan gubernur. Barulah usulan masuk ke Kementerian Dalam Negeri untuk dikaji, lalu bisa diajukan sebagai rancangan undang-undang pembentukan daerah, baik atas inisiatif pemerintah maupun DPR dengan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah.

Kemacetan paling sering terjadi di tahap persetujuan daerah induk. Alasannya konkret: daerah induk diwajibkan menghibahkan dana operasional kepada daerah baru selama dua tahun berturut-turut, menyerahkan aset, dan kehilangan sebagian wilayah beserta potensi pendapatan aslinya. Sebuah kabupaten yang tambang atau perkebunannya berada di wilayah calon kabupaten baru punya insentif kuat untuk menunda tanda tangan. Sengketa tapal batas dan pembagian aset—kantor, sekolah, puskesmas, kendaraan dinas—kerap menyeret persoalan ini ke pengadilan bertahun-tahun setelah pemekaran resmi terjadi.

Tiga lapis syarat yang harus dilewati

UU No. 23/2014 menyusun syarat pembentukan daerah dalam tiga lapis yang saling mengunci. Lapis pertama adalah syarat dasar kewilayahan: luas wilayah minimal, jumlah penduduk minimal, batas wilayah yang dinyatakan dalam titik koordinat, dan cakupan wilayah. Untuk provinsi baru, minimal harus mencakup lima kabupaten/kota; kabupaten baru minimal lima kecamatan; kota baru minimal empat kecamatan.

Lapis kedua, syarat dasar kapasitas daerah. Ini diukur lewat parameter geografi, demografi, keamanan, sosial politik, adat dan tradisi, potensi ekonomi, keuangan daerah, serta kemampuan menyelenggarakan pemerintahan. Parameter inilah yang menjawab pertanyaan paling penting: apakah daerah baru sanggup membiayai dirinya, atau akan sepenuhnya bergantung pada transfer dari pusat.

Lapis ketiga baru syarat administratif: keputusan musyawarah desa, persetujuan DPRD dan kepala daerah di tingkat kabupaten/kota maupun provinsi, serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. Urutannya tidak bisa dibalik—daerah yang gagal di syarat dasar tidak akan sampai ke tahap administratif.

Daerah persiapan: rem yang belum pernah benar-benar dipakai

Perubahan paling mendasar yang dibawa UU No. 23/2014 adalah konsep daerah persiapan. Sebelumnya, di bawah rezim PP No. 78 Tahun 2007, sebuah daerah bisa langsung berstatus otonom penuh begitu undang-undang pembentukannya disahkan. Kini, calon daerah harus melewati masa persiapan selama tiga tahun lebih dulu, dipimpin penjabat kepala daerah, dan dievaluasi pemerintah pusat setiap tahun. Jika pada akhir masa persiapan hasil evaluasinya dinilai tidak layak, status daerah persiapan dicabut dan wilayahnya dikembalikan ke daerah induk.

Secara desain, ini rem pengaman yang masuk akal. Persoalannya, peraturan pemerintah sebagai aturan pelaksana penataan daerah belum juga terbit hingga kini, sehingga mekanisme daerah persiapan praktis belum pernah dijalankan sepenuhnya.

Mengapa moratorium bertahan lebih dari satu dekade

Antara 1999 dan 2014, Indonesia membentuk lebih dari 200 daerah otonom baru. Evaluasi Kementerian Dalam Negeri terhadap DOB hasil periode itu menunjukkan sebagian besar berkinerja rendah, terutama pada indikator kemandirian fiskal dan pelayanan publik—dua hal yang justru menjadi alasan utama pemekaran diajukan.

Beban fiskalnya nyata. Setiap daerah baru membutuhkan kantor gubernur atau bupati, DPRD, aparatur sipil negara, kepolisian daerah, kejaksaan, dan pengadilan. Semuanya ditopang Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus dari APBN. Data Badan Pusat Statistik dan Kementerian Keuangan konsisten menunjukkan banyak kabupaten dengan pendapatan asli daerah di bawah 10 persen dari total belanja—artinya sembilan dari sepuluh rupiah yang dibelanjakan berasal dari pusat. Menambah daerah baru dengan profil serupa berarti menambah pos belanja permanen tanpa jaminan perbaikan layanan.

Pengecualian Papua dan arah ke depan

Moratorium bukan tanpa celah. Pada 2022, empat provinsi baru lahir di Tanah Papua: Papua Selatan, Papua Tengah, dan Papua Pegunungan melalui UU No. 14, 15, dan 16 Tahun 2022, disusul Papua Barat Daya lewat UU No. 29 Tahun 2022. Keempatnya tidak melewati jalur reguler UU No. 23/2014, melainkan menggunakan Undang-Undang Otonomi Khusus Papua yang memberi ruang bagi pemerintah dan DPR memekarkan wilayah atas pertimbangan politik, pemerataan pembangunan, dan keberpihakan pada orang asli Papua. Indonesia pun kini memiliki 38 provinsi.

Bagi ratusan usulan lain, nasibnya bergantung pada tiga hal: terbitnya peraturan pemerintah tentang penataan daerah, ruang fiskal APBN, dan kemauan politik pemerintah mencabut moratorium. Selama tiga syarat itu belum bertemu, spanduk-spanduk provinsi baru di pinggir jalan kemungkinan besar masih akan berumur lebih panjang daripada berkas usulannya.