Setiap kali kamera televisi menyorot ruang rapat di Gedung Nusantara, Senayan, publik sering melihat pemandangan yang mirip: anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) duduk berhadapan dengan menteri atau kepala lembaga. Namun rapat yang tampak serupa itu bisa berada dalam kerangka kewenangan yang sama sekali berbeda. Kadang DPR sedang menyusun norma hukum baru, kadang sedang menawar angka belanja, kadang sedang meminta pertanggungjawaban. Perbedaan itu bukan soal istilah, melainkan soal tiga fungsi yang diberikan konstitusi.
Pasal 20A ayat (1) UUD 1945 menyebutkan DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. Rinciannya diatur dalam Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3), sementara mekanisme pembentukan undang-undang mengacu pada UU No. 12/2011 sebagaimana diubah terakhir dengan UU No. 13/2022. Mandatnya berasal dari pemilih: 580 anggota DPR periode 2024–2029 dilantik setelah pemilu legislatif yang hasilnya ditetapkan KPU dan diawasi Bawaslu.
Menelusuri satu RUU dari daftar prioritas hingga lembaran negara
Fungsi legislasi paling mudah dipahami dengan mengikuti perjalanan satu rancangan undang-undang. Langkahnya tidak dimulai dari pidato di paripurna, melainkan dari daftar: Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Badan Legislasi DPR menyusunnya bersama pemerintah dan DPD, lalu menetapkan Prolegnas jangka menengah lima tahun dan Prolegnas prioritas tahunan. Sebuah gagasan yang tidak masuk daftar itu praktis sulit dibahas, kecuali lewat mekanisme kumulatif terbuka seperti pengesahan perjanjian internasional atau tindak lanjut putusan Mahkamah Konstitusi.
Setelah masuk daftar, RUU beserta naskah akademik dibahas dalam dua tingkat pembicaraan. Pembicaraan Tingkat I berlangsung di komisi, Badan Legislasi, atau panitia khusus. Di sinilah pekerjaan paling menentukan terjadi: pemerintah dan fraksi bertukar Daftar Inventarisasi Masalah, memperdebatkan satu per satu pasal, kadang membentuk panitia kerja dan tim perumus untuk memoles rumusan kalimat. Pembicaraan Tingkat II di rapat paripurna umumnya hanya mengesahkan hasil yang sudah disepakati. Baru setelah persetujuan bersama DPR dan Presiden, undang-undang ditandatangani dan diundangkan dalam Lembaran Negara.
Karena itu, kritik publik terhadap legislasi biasanya bukan soal jumlah undang-undang, tetapi soal apa yang terjadi di Tingkat I. Rapat panja yang tertutup, draf yang berubah setelah paripurna, atau pembahasan yang dikebut dalam hitungan hari menjadi persoalan justru karena tahap itulah substansi ditentukan. Mahkamah Konstitusi menegaskan hal ini dalam Putusan No. 91/PUU-XVIII/2020 atas UU Cipta Kerja, yang memperkenalkan standar partisipasi bermakna: hak masyarakat untuk didengar, hak agar pendapatnya dipertimbangkan, dan hak memperoleh penjelasan atas pendapat yang tidak diterima. Prinsip itu kemudian dimasukkan ke dalam UU No. 13/2022.
Kalender anggaran: kenapa Agustus dan Oktober menentukan
Fungsi anggaran punya ritme tahunan yang tetap dan bisa diikuti warga. Sekitar Mei, pemerintah menyampaikan Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal kepada DPR, memuat asumsi pertumbuhan, inflasi, nilai tukar, dan target defisit. Angka-angka ini tidak muncul dari ruang kosong: proyeksi inflasi dan nilai tukar bersinggungan dengan kebijakan Bank Indonesia, sedangkan realisasi pertumbuhan dan kemiskinan mengacu pada data Badan Pusat Statistik (BPS).
Puncaknya pada 16 Agustus, saat Presiden menyampaikan Nota Keuangan dan Rancangan APBN di sidang bersama. Sesudah itu pembahasan pecah menjadi dua jalur: komisi-komisi membahas anggaran kementerian mitranya secara rinci, sementara Badan Anggaran menyinkronkan postur keseluruhan bersama Kementerian Keuangan. UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara mengatur bahwa APBN harus disetujui paling lambat dua bulan sebelum tahun anggaran dimulai — itulah sebabnya paripurna pengesahan biasanya jatuh di Oktober. Jika DPR tidak menyetujui, pemerintah hanya boleh menjalankan APBN tahun sebelumnya.
Kewenangan ini nyata sampai ke tingkat program. Dalam rapat Banggar, satuan anggaran bisa digeser, ditandai bintang alias ditunda pencairannya sampai syarat tertentu dipenuhi, atau dipotong. Siklusnya menutup pada tahun berikutnya, ketika Badan Pemeriksa Keuangan menyerahkan Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat kepada DPR. Temuan BPK itulah yang sering menjadi amunisi anggota dewan saat mempertanyakan belanja sebuah kementerian pada musim anggaran selanjutnya.
Pengawasan: dari rapat kerja sampai hak angket
Instrumen pengawasan paling rutin adalah rapat kerja dengan menteri, rapat dengar pendapat dengan pejabat eselon, serta rapat dengar pendapat umum yang mengundang akademisi dan organisasi masyarakat. Kunjungan kerja dan pembentukan panitia kerja melengkapinya. Bentuknya tampak administratif, tetapi kesimpulan rapat sering menjadi dasar rekomendasi yang harus ditindaklanjuti pemerintah.
Untuk kasus yang dianggap lebih serius, UU MD3 menyediakan tiga hak kolektif. Interpelasi adalah permintaan keterangan kepada pemerintah atas kebijakan yang berdampak luas. Hak angket adalah penyelidikan atas pelaksanaan undang-undang atau kebijakan yang diduga bertentangan dengan hukum; usulnya harus diajukan sejumlah anggota dari lebih dari satu fraksi dan disetujui paripurna, lalu dijalankan panitia khusus yang dapat memanggil pihak terkait. Hak menyatakan pendapat adalah yang paling berat, karena dapat menjadi pintu masuk usul pemberhentian Presiden atau Wakil Presiden melalui mekanisme Pasal 7B UUD 1945 dengan putusan MK terlebih dahulu.
Fungsi pengawasan juga muncul dalam bentuk lain: DPR memberi persetujuan atau pertimbangan atas pengisian jabatan publik tertentu, seperti calon Panglima TNI, Kapolri, anggota BPK, Gubernur Bank Indonesia, hingga anggota komisi negara — melalui uji kelayakan di komisi terkait.
Cara warga mengikuti dan menitipkan aspirasi
Alat kelengkapan seperti komisi, Badan Legislasi, Badan Anggaran, Mahkamah Kehormatan Dewan, dan Badan Urusan Rumah Tangga adalah mesin yang menjalankan ketiga fungsi itu. Setiap anggota juga berhak mengusulkan RUU, menyampaikan pendapat, dan memiliki imunitas dalam tugasnya, sekaligus berkewajiban menyerap aspirasi saat masa reses di daerah pemilihan.
Bagi publik, membedakan ketiga fungsi tersebut membuat kritik lebih tepat sasaran. Keluhan soal RUU yang mandek adalah soal legislasi; belanja yang tidak efektif menyangkut fungsi anggaran dan pengawasan sekaligus. Dokumen Prolegnas, naskah RUU, risalah rapat, dan laporan kinerja dapat diakses melalui laman resmi dpr.go.id, sementara masukan bisa disampaikan lewat kanal aspirasi daring, rapat dengar pendapat umum, atau melalui organisasi masyarakat sipil. Justru pada titik itu mandat konstitusi diuji: perwakilan bekerja bukan hanya lima tahun sekali di bilik suara, melainkan setiap kali pembahasan berjalan.
