Ketika gempa kuat mengguncang sebuah kabupaten dan jalan utama terputus, yang pertama dibutuhkan bukan hanya bantuan logistik, tetapi seseorang yang berwenang memerintahkan TNI mengerahkan helikopter, meminta Kementerian Kesehatan mengirim tenaga medis, dan mencairkan uang negara dalam hitungan jam tanpa lelang. Tidak ada satu kementerian pun yang punya kendali atas semua itu sekaligus. Di titik inilah keberadaan lembaga non-struktural menjadi relevan.
Lembaga di luar struktur, tetapi tetap bagian dari negara
Lembaga non-struktural (LNS) adalah organisasi pemerintah yang dibentuk di luar struktur kementerian dan lembaga pemerintah nonkementerian yang lazim. Ia lahir dari undang-undang, peraturan presiden, atau keputusan presiden untuk menangani urusan yang bersifat lintas sektor, bersifat sementara, atau menuntut jarak tertentu dari kepentingan birokrasi harian. Sebagian LNS dipimpin pejabat setingkat menteri dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden, sebagian lain hanya berbentuk dewan atau komite dengan sekretariat yang menempel pada kementerian tertentu.
Perbedaan bentuk ini penting karena menentukan seberapa besar daya paksa yang dimiliki. Dewan penasihat hanya dapat memberi rekomendasi; badan dengan mandat undang-undang bisa memerintah, menyidik, bahkan menjatuhkan sanksi.
Bagaimana mandat lintas sektor bekerja di lapangan
Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) adalah contoh paling mudah dilacak. Kewenangannya bersumber dari UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana. Undang-undang itu tidak sekadar menyebut BNPB sebagai koordinator, tetapi memberi konsekuensi hukum ketika pemerintah menetapkan status keadaan darurat bencana: pada masa itu terbuka kemudahan akses pengerahan sumber daya manusia, peralatan, dan logistik, serta prosedur pengadaan barang dan jasa yang dipangkas dari jalur normal. Ditambah instrumen Dana Siap Pakai yang bersumber dari APBN, kepala BNPB dapat menggerakkan sumber daya milik kementerian lain tanpa harus menunggu rantai persetujuan antarinstansi yang panjang.
Pola serupa terlihat pada Badan Narkotika Nasional. Sebelum UU No. 35 Tahun 2009 tentang Narkotika terbit, BNN pada praktiknya lebih menyerupai forum koordinasi. Undang-undang itulah yang memberinya kewenangan penyidikan, sehingga BNN dapat memproses perkara sendiri, tidak hanya mengeluarkan imbauan pencegahan.
Di ranah ekonomi, Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) yang dibentuk berdasarkan UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat menunjukkan wajah lain LNS: fungsi kuasi-peradilan. KPPU tidak hanya meneliti dugaan kartel, tetapi memeriksa terlapor dalam persidangan sendiri dan mengeluarkan putusan yang dapat memuat denda. Pelaku usaha yang tidak menerima putusan tersebut mengajukan keberatan ke pengadilan, bukan ke kementerian mana pun. Model ini sulit dititipkan pada direktorat di dalam kementerian, karena penilaian atas perilaku pasar akan mudah tercampur dengan agenda kebijakan sektoral kementerian tersebut.
Independensi sebagai alasan pembentukan
Sejumlah LNS memang dibentuk justru agar tidak dikendalikan sepenuhnya oleh eksekutif. Komisi Nasional Hak Asasi Manusia berdiri di atas UU No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia dengan fungsi pemantauan dan penyelidikan yang sasarannya bisa aparat negara sendiri. Komisi Perlindungan Anak Indonesia memperoleh penguatan lewat UU No. 35 Tahun 2014 yang mengubah UU No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak. Ombudsman Republik Indonesia mengawasi pelayanan publik yang diselenggarakan kementerian dan pemerintah daerah.
Meski begitu, posisi ketatanegaraan lembaga-lembaga semacam ini tidak selalu tunggal. Mahkamah Konstitusi dalam beberapa putusannya menegaskan bahwa lembaga independen tertentu tetap berada dalam rumpun kekuasaan eksekutif, sehingga independensi yang dimaksud lebih menyangkut kemandirian pelaksanaan tugas, bukan pemisahan diri dari negara. UUD 1945 sendiri hanya menyebut sebagian kecil lembaga secara eksplisit; sisanya bergantung pada undang-undang atau peraturan presiden—dan itulah yang membuat umur LNS relatif rapuh.
Titik lemah: anggaran dan tumpang tindih
Setiap LNS memerlukan sekretariat, gedung, honorarium anggota, dan pos belanja dalam APBN. Ketika mandatnya tidak jelas, biaya itu berjalan tanpa keluaran yang bisa diukur. Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi berulang kali melakukan evaluasi dengan menakar relevansi mandat, kinerja nyata, serta ada tidaknya duplikasi dengan unit kementerian yang sudah menjalankan fungsi sama.
Hasilnya konkret. Pemerintah menerbitkan Perpres No. 112 Tahun 2020 yang membubarkan sepuluh lembaga non-struktural sekaligus—di antaranya Dewan Riset Nasional dan Badan Pertimbangan Kesehatan Nasional—dengan menyerahkan kembali fungsinya kepada kementerian terkait. Langkah itu merupakan bagian dari rangkaian pembubaran yang sudah berjalan sejak beberapa tahun sebelumnya. Argumen pemerintah konsisten: bila sebuah tugas dapat dikerjakan oleh direktorat jenderal yang ada, keberadaan lembaga tersendiri hanya menambah lapisan koordinasi.
Kritik lain menyangkut kualitas mandat. Dewan atau komite yang hanya berwenang memberi saran sering berakhir sebagai forum rapat, sementara persoalan substantifnya tetap ditangani kementerian. Sebaliknya, ketika dua lembaga memiliki kewenangan yang bersinggungan, publik yang mengadu justru dilempar dari satu meja ke meja lain.
Peta yang mulai bergeser
Konteks kelembagaan berubah setelah revisi UU No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara pada 2024 yang menghapus pembatasan jumlah kementerian—sebelumnya dibatasi 34. Selama pembatasan itu berlaku, pembentukan LNS kerap menjadi jalan keluar untuk menambah kapasitas kelembagaan tanpa menambah kementerian. Dengan pembatasan yang dicabut, presiden memiliki opsi lebih luas, dan pertanyaan tentang perlu tidaknya sebuah LNS menjadi murni soal efektivitas, bukan lagi soal kuota.
Bagi warga, ukuran paling praktis tetap sederhana: apakah lembaga tersebut memiliki dasar hukum yang kuat, kewenangan yang bisa dieksekusi, anggaran yang dilaporkan, serta kanal pengaduan yang benar-benar menghasilkan tindak lanjut. Tanpa keempatnya, sebuah lembaga non-struktural hanya menambah nama baru dalam daftar panjang instansi negara.
