Di banyak kota besar Indonesia, kawasan kumuh jarang terlihat sebagai hamparan luas. Ia lebih sering berupa lapisan tipis di balik gedung perkantoran: deretan rumah di bantaran kali, gang selebar satu meter yang tidak bisa dilewati mobil pemadam kebakaran, dan kabel listrik yang menjuntai di atas jemuran. Persoalannya bukan sekadar penampilan. Kumuh adalah kondisi yang bisa diukur, dan pengukurannya menentukan siapa yang berkewajiban membenahinya.
Kumuh punya tujuh ukuran, bukan sekadar kesan
Peraturan Menteri PUPR Nomor 14/PRT/M/2018 tentang Pencegahan dan Peningkatan Kualitas terhadap Perumahan Kumuh dan Permukiman Kumuh menetapkan tujuh aspek penilaian: kondisi bangunan gedung, jalan lingkungan, penyediaan air minum, drainase lingkungan, pengelolaan air limbah, pengelolaan persampahan, dan proteksi kebakaran. Setiap aspek diberi skor melalui survei lapangan tingkat RT, lalu diakumulasi menjadi kategori kumuh ringan, sedang, atau berat.
Hasil survei itu tidak berhenti di atas kertas. Ia menjadi dasar Surat Keputusan Bupati atau Wali Kota tentang penetapan lokasi perumahan kumuh. Dari luasan yang ditetapkan itulah kewenangan terbagi mengikuti UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah: kawasan di bawah 10 hektare ditangani pemerintah kabupaten/kota, 10 sampai di bawah 15 hektare menjadi urusan provinsi, dan 15 hektare ke atas ditangani pemerintah pusat. Konsekuensinya nyata — satu kampung yang tidak masuk SK sering kali tidak pernah tersentuh anggaran, meskipun kondisinya serupa dengan tetangganya yang terdata.
Bagaimana sebuah kampung berubah menjadi kumuh
Kekumuhan jarang muncul karena warganya malas menata rumah. Mekanismenya biasanya berawal dari status tanah. Keluarga pendatang yang tidak sanggup membeli lahan formal menempati tanah negara, bantaran sungai, atau sempadan rel. Tanpa alas hak yang sah, mereka tidak bisa mengurus Persetujuan Bangunan Gedung, sehingga rumah dibangun bertahap tanpa perhitungan struktur dan tanpa ruang untuk saluran limbah.
Dari sini muncul rantai biaya yang justru memberatkan warga miskin. Tanpa alamat legal, sambungan air perpipaan PDAM sulit didapat, sehingga rumah tangga membeli air jerigen atau air isi ulang dengan harga per liter yang bisa berkali lipat dibanding tarif pelanggan resmi. Listrik disalurkan menyambung dari tetangga dengan tarif lebih mahal sekaligus rawan korsleting — salah satu sebab kebakaran permukiman padat yang berulang setiap musim kemarau. Air limbah rumah tangga yang tak punya tangki septik mengalir ke saluran, mempersempit drainase, dan pada musim hujan mengembalikan masalahnya sebagai genangan. Data kejadian banjir perkotaan yang dihimpun BNPB memperlihatkan permukiman padat di bantaran sebagai lokasi yang paling sering terdampak berulang.
Mengapa memindahkan warga ke rusun sering tidak menyelesaikan masalah
Relokasi vertikal terlihat rapi di atas gambar. Kenyataannya, kegagalan biasanya bukan pada bangunan, melainkan pada ekonomi harian penghuni. Kasus penertiban Kampung Pulo, Jakarta Timur, pada 2015 dan pemindahan warganya ke Rusunawa Jatinegara Barat menjadi contoh yang banyak dikaji: pemulung tidak punya tempat memilah rongsokan, pemilik warung kehilangan pembeli yang dulu lewat depan pintu, dan jasa cuci-setrika kehilangan halaman jemur. Pada saat bersamaan, pengeluaran bulanan bertambah — sewa unit, listrik token, air, dan iuran pengelolaan — untuk keluarga yang sebelumnya nyaris tidak membayar apa pun untuk tempat tinggal. Ketika selisih itu tidak tertutup, sebagian unit akhirnya dialihsewakan dan penghuni aslinya kembali mencari hunian informal di dekat lokasi lama.
Sisi prosedurnya juga kerap bermasalah. Ombudsman RI berulang kali menyoroti maladministrasi dalam penertiban permukiman, mulai dari pemberitahuan yang terlalu singkat, tidak adanya musyawarah, hingga ketiadaan opsi ganti rugi yang jelas. Komnas HAM pada sejumlah kesempatan menegaskan bahwa hak atas tempat tinggal yang layak menuntut adanya konsultasi bermakna sebelum pemindahan, bukan sekadar penyediaan unit pengganti.
Peremajaan partisipatif: apa yang sebenarnya dikerjakan
UU No. 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman sebenarnya menyediakan tiga pola peningkatan kualitas: pemugaran, peremajaan, dan permukiman kembali. Undang-undang ini juga mensyaratkan bahwa peningkatan kualitas tidak boleh menurunkan taraf kehidupan warga terdampak — sebuah klausul yang sering terlewat dalam praktik.
Program Kota Tanpa Kumuh (KOTAKU) yang dijalankan sejak 2016 mencoba menerjemahkan syarat itu ke prosedur teknis. Warga membentuk lembaga keswadayaan masyarakat, melakukan pendataan awal berbasis tujuh indikator tadi, lalu menyusun rencana penataan lingkungan permukiman. Dari dokumen itu ditentukan mana gang yang diperlebar, di mana saluran ditutup dengan grill agar bisa dibersihkan, dan rumah mana yang cukup dipugar tanpa perlu dibongkar.
Dua rujukan lokal layak diperhatikan. Kampung Susun Akuarium di Jakarta Utara dibangun setelah warga eks-gusuran menyusun Community Action Plan bersama arsitek pendamping, sehingga ruang usaha dan area komunal ikut dirancang sejak awal. Sementara Surabaya sudah menjalankan Kampung Improvement Program sejak dekade 1970-an dengan logika berbeda: memperbaiki jalan lingkungan, saluran, dan sanitasi tanpa memindahkan penghuni, dengan biaya per keluarga jauh lebih murah dibanding membangun rusun baru.
Dua hal yang menentukan penataan bertahan atau tidak
Yang pertama adalah kepastian tanah. Tanpa skema seperti konsolidasi tanah, hak pakai atas tanah negara, atau perjanjian sewa jangka panjang yang difasilitasi Kementerian ATR/BPN, perbaikan fisik hanya menunda persoalan hingga nilai lahan naik. Yang kedua adalah biaya pemeliharaan. Rusun tanpa badan pengelola yang jelas dan tanpa dana perawatan lift, pompa, serta instalasi air limbah akan menurun kualitasnya dalam hitungan tahun dan berpotensi menjadi kawasan kumuh vertikal.
Karena itu ukuran keberhasilan penataan sebaiknya bukan foto sebelum-sesudah. Indikator yang lebih jujur adalah berapa persen penghuni asli masih bertahan lima tahun kemudian, apakah akses air minum layak dan sanitasi layak — dua variabel yang rutin diukur BPS melalui Susenas — benar-benar naik, dan apakah pengeluaran rumah tangga untuk hunian tetap terjangkau. Selama tiga hal itu tidak diukur, penataan kawasan kumuh berisiko sekadar memindahkan masalah ke pinggiran kota.
