Ketika seorang bupati menandatangani surat keputusan tanggap darurat bencana, yang berubah bukan sekadar istilah dalam pemberitaan. Sejak surat itu berlaku, dinas terkait bisa membeli tenda, perahu karet, dan sembako tanpa menunggu proses tender yang normalnya memakan waktu berminggu-minggu. Bendahara daerah dapat mencairkan belanja tidak terduga tanpa harus menunggu perubahan APBD. Camat dapat memerintahkan pengosongan permukiman di bantaran sungai. Inilah inti dari status darurat: negara memperoleh jalur pintas administratif yang, dalam keadaan normal, justru dilarang.
Karena jalur pintas itulah, hukum Indonesia tidak membiarkan status darurat ditetapkan berdasarkan kesan semata. Setiap jenis kedaruratan punya dasar hukum, pejabat yang berwenang, batas waktu, dan konsekuensi yang berbeda.
Landasan konstitusional dan mengapa dibedakan
Pasal 12 UUD 1945 menyatakan Presiden menyatakan keadaan bahaya, dan syarat serta akibatnya ditetapkan dengan undang-undang. Rumusan ini penting: konstitusi tidak memberi Presiden cek kosong, melainkan mengunci kewenangan darurat pada undang-undang. Undang-undang yang dimaksud hingga kini masih Undang-Undang Nomor 23 Prp Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya — produk hukum era Demokrasi Terpimpin yang berulang kali dikritik akademisi hukum tata negara karena rumusannya terlalu luas dan minim mekanisme kontrol parlemen.
Di jalur lain, Pasal 22 UUD 1945 membuka ruang bagi Presiden menerbitkan peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Perppu) dalam kegentingan yang memaksa. Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 138/PUU-VII/2009 mempersempit tafsir frasa itu dengan tiga syarat kumulatif: ada kebutuhan mendesak menyelesaikan masalah hukum, undang-undang yang dibutuhkan belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, dan kekosongan itu tidak dapat diatasi dengan prosedur pembentukan undang-undang biasa karena memerlukan waktu lama. Perppu pun wajib diajukan ke DPR pada masa sidang berikutnya; jika tidak disetujui, harus dicabut.
Tiga tingkat keadaan bahaya yang jarang dipakai
UU 23 Prp 1959 mengenal tiga tingkatan bertahap. Darurat sipil adalah tingkat paling ringan, dengan penguasa darurat tetap pejabat sipil yang memperoleh kewenangan tambahan seperti membatasi pertemuan, memeriksa barang, atau mengatur arus orang. Darurat militer diberlakukan bila gangguan keamanan dinilai di luar kapasitas aparat sipil, sehingga komando penanganan berpindah ke penguasa darurat militer. Tingkat tertinggi adalah keadaan perang, saat kedaulatan negara terancam serangan bersenjata.
Dalam praktik, ketiganya sangat jarang diaktifkan. Penerapan paling dikenal adalah darurat militer di Aceh pada 2003 yang ditetapkan melalui keputusan presiden, kemudian diturunkan menjadi darurat sipil pada 2004, sebelum akhirnya dicabut seiring proses perdamaian. Pada Maret 2020, wacana pemberlakuan darurat sipil untuk menangani pandemi juga sempat mengemuka, namun ditinggalkan setelah mendapat penolakan luas dari kalangan hukum dan organisasi masyarakat sipil yang menilai instrumen keamanan tidak tepat dipakai untuk krisis kesehatan.
Jalur kebencanaan: siaga, tanggap, transisi
Kedaruratan yang paling sering dijumpai publik justru berada di jalur kebencanaan. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana mengenal tahapan siaga darurat — saat ancaman sudah terdeteksi tetapi bencana belum terjadi, misalnya peringatan cuaca ekstrem dari BMKG — lalu tanggap darurat ketika bencana sudah berlangsung, dan transisi darurat menuju pemulihan.
Penetapannya bertingkat: Presiden untuk skala nasional, gubernur untuk provinsi, serta bupati atau wali kota untuk kabupaten/kota, biasanya atas rekomendasi BPBD setempat. Indikator yang dipakai bukan selera politik, melainkan jumlah korban, kerugian harta benda, kerusakan sarana prasarana, cakupan wilayah terdampak, dan kemampuan sumber daya daerah. Ketika kapasitas daerah dinilai tak memadai, BNPB dapat menyalurkan dana siap pakai dan mengerahkan personel serta peralatan lintas instansi. Surat keputusan tanggap darurat umumnya berlaku singkat — sering 7 atau 14 hari — dan diperpanjang hanya bila kondisi lapangan menuntut. Batas waktu pendek inilah pengaman utamanya, karena kemudahan pengadaan barang dan jasa tidak boleh berlaku tanpa ujung.
Kedaruratan kesehatan dan pelajaran 2020
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan memberi dasar bagi status kedaruratan kesehatan masyarakat, yang ditetapkan Presiden. Pada 2020, pemerintah menempuh dua jalur sekaligus: Keputusan Presiden Nomor 11 Tahun 2020 menetapkan kedaruratan kesehatan masyarakat Covid-19, sementara Keputusan Presiden Nomor 12 Tahun 2020 menyatakan bencana nasional non-alam. Instrumen pembatasan sosial berskala besar kemudian diatur melalui Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020, dan setiap daerah harus mengajukan persetujuan ke Kementerian Kesehatan sebelum memberlakukannya.
Rangkaian itu memperlihatkan bahwa status darurat bekerja berlapis — undang-undang sebagai dasar, keputusan presiden sebagai penetapan status, peraturan pemerintah sebagai aturan teknis, dan surat keputusan daerah sebagai pelaksanaan. Ketika satu lapis dilewati, kebijakan lapangan mudah digugat karena kehilangan pijakan hukum.
Batas yang tidak bisa dilewati
Sekalipun status darurat memperluas kewenangan negara, Pasal 28I UUD 1945 menegaskan sejumlah hak tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun, termasuk hak untuk hidup, hak untuk tidak disiksa, kemerdekaan pikiran dan hati nurani, serta hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut. Prinsip yang sama termuat dalam Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik yang diratifikasi Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005.
Pengawasan praktisnya datang dari beberapa arah. DPR menguji Perppu dan menagih pertanggungjawaban anggaran. BPK mengaudit penggunaan dana darurat, termasuk pengadaan yang dilakukan tanpa tender. Ombudsman RI menerima aduan maladministrasi pelayanan publik selama masa darurat, sementara Komnas HAM dapat menyelidiki dugaan pelanggaran hak yang timbul dari tindakan aparat di lapangan.
Kapan status darurat berakhir
Status darurat berakhir saat masa berlakunya habis tanpa perpanjangan, atau ketika pejabat berwenang mencabutnya karena situasi dinilai terkendali. Pada penanggulangan bencana, tanggap darurat biasanya disambung masa transisi menuju pemulihan sebelum penanganan kembali ke mekanisme pembangunan reguler melalui rehabilitasi dan rekonstruksi.
Bagi warga, membedakan jenis-jenis status ini bukan urusan akademis. Ia menentukan apakah pembatasan yang dialami memiliki dasar hukum yang tepat, siapa pejabat yang harus dimintai penjelasan, dan ke lembaga mana keberatan dapat diadukan bila kewenangan darurat dipakai melampaui tujuannya.
