Setiap pertengahan Agustus, publik mendengar angka-angka besar dibacakan Presiden di depan sidang bersama DPR dan DPD: target pendapatan negara, pagu belanja, dan proyeksi defisit. Pidato Nota Keuangan itu sesungguhnya hanya satu titik dalam proses yang berlangsung hampir sepanjang tahun. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintah yang harus disetujui DPR dan ditetapkan dalam bentuk undang-undang, sebagaimana diperintahkan Pasal 23 UUD 1945 dan diatur lebih rinci dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Mengapa Anggaran Harus Berbentuk Undang-Undang
Konsekuensi dari bentuk undang-undang bukan sekadar formalitas. Seorang pejabat kementerian tidak bisa membelanjakan satu rupiah pun hanya karena kegiatannya dianggap penting. Ia baru punya dasar hukum setelah program tersebut tercantum dalam undang-undang APBN, lalu diturunkan menjadi Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) satuan kerjanya. Inilah yang dalam praktik keuangan negara disebut fungsi otorisasi: uang negara hanya boleh keluar sesuai peruntukan yang telah disetujui wakil rakyat.
Dari sisi yang berlawanan, undang-undang APBN juga menjadi alat penagih. Ketika DPR memanggil menteri karena penyerapan anggaran rendah, atau ketika Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) menyoroti belanja yang tidak sesuai peruntukan, dokumen APBN-lah yang menjadi tolok ukurnya. Pasal 23 UUD 1945 menegaskan keuangan negara dikelola secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, dan mandat itulah yang diuji setiap tahun.
Dari Asumsi Makro ke Angka Belanja
Bagian yang jarang dipahami publik adalah bahwa angka-angka APBN bukan hasil taksiran bebas, melainkan turunan dari asumsi dasar ekonomi makro yang disepakati pemerintah dan DPR: pertumbuhan ekonomi, inflasi, nilai tukar rupiah, suku bunga surat berharga negara, harga minyak mentah Indonesia (ICP), serta lifting minyak dan gas. Asumsi inflasi dan pertumbuhan biasanya bersandar pada rilis Badan Pusat Statistik dan proyeksi Bank Indonesia.
Konsekuensinya sangat konkret. Jika kurs rupiah melemah dan ICP naik jauh di atas asumsi, kebutuhan subsidi dan kompensasi energi ikut membengkak karena harga jual BBM dan tarif listrik tertentu tetap ditahan, sementara biaya impor minyak dihitung dalam dolar. Pada saat yang sama, penerimaan negara dari sektor migas juga naik. Karena itu, kenaikan harga minyak tidak otomatis merugikan APBN; yang berubah adalah komposisi—penerimaan bertambah, tetapi ruang belanja untuk sektor lain bisa tergerus. Pola sebaliknya terjadi ketika harga komoditas turun tajam dan penerimaan pajak badan dari sektor pertambangan melandai.
Kalender Satu Tahun Penyusunan
Proses penyusunan APBN berjalan berlapis. Pada Januari hingga April, Kementerian Keuangan bersama Kementerian PPN/Bappenas menyusun arah kebijakan fiskal dan prioritas pembangunan. Mei sampai Juni, pemerintah menyampaikan Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal kepada DPR; hasil pembicaraan pendahuluan ini melahirkan pagu indikatif untuk setiap kementerian dan lembaga.
Pagu indikatif itu kemudian diterjemahkan menjadi Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga sekitar Juni–Juli, sebelum berubah menjadi pagu anggaran. Puncaknya, Presiden menyampaikan Rancangan Undang-Undang APBN beserta Nota Keuangan pada Agustus. Pembahasan di Badan Anggaran dan komisi-komisi DPR bersama mitra kerja berlangsung hingga Oktober, karena UU No. 17/2003 mewajibkan persetujuan paling lambat dua bulan sebelum tahun anggaran dimulai.
Bagaimana jika DPR menolak? Pasal 23 ayat (3) UUD 1945 menyediakan jalan keluar: pemerintah menjalankan APBN tahun sebelumnya. Ketentuan ini memastikan gaji pegawai, dana desa, dan layanan rumah sakit tidak terhenti akibat kebuntuan politik anggaran—berbeda dengan negara yang mengenal penutupan pemerintahan.
Setelah Diketuk: Bagaimana Uang Benar-Benar Keluar
Undang-undang APBN masih terlalu umum untuk langsung dibelanjakan. Setelah pengesahan, pemerintah menerbitkan DIPA per satuan kerja. Ketika sebuah dinas teknis di daerah ingin membayar kontraktor pembangunan jembatan, pejabat pembuat komitmen mengajukan surat perintah pembayaran ke Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN), yang lalu menerbitkan surat perintah pencairan dana. Uang berpindah dari rekening kas negara ke rekening penyedia, bukan ke rekening pribadi pejabat.
Rantai serupa berlaku untuk uang yang mengalir ke daerah. Transfer ke Daerah dan Dana Desa—yang mekanismenya kini diatur Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah—disalurkan bertahap dan sering dikaitkan dengan pemenuhan syarat pelaporan. Pemerintah daerah yang belum menyampaikan laporan penggunaan dana bisa tertunda penyalurannya.
Di sisi pembiayaan, ketika belanja lebih besar daripada pendapatan, defisit ditutup terutama melalui penerbitan surat berharga negara dan pinjaman. UU No. 17/2003 membatasi defisit maksimal 3 persen dari produk domestik bruto dan rasio utang maksimal 60 persen dari PDB. Batas 3 persen pernah dilonggarkan sementara melalui Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2020 untuk menangani pandemi Covid-19, sebelum kembali ditegakkan sejak APBN 2023.
Ketika Asumsi Berubah di Tengah Jalan
Tahun anggaran Indonesia berjalan dari 1 Januari hingga 31 Desember. Jika asumsi makro berubah drastis, muncul kebutuhan mendesak, atau ada pergeseran anggaran antarunit, pemerintah dapat mengajukan APBN Perubahan yang kembali dibahas bersama DPR. Pada 2020, penyesuaian bahkan dilakukan lewat Peraturan Presiden karena kewenangan darurat yang diberikan undang-undang saat itu.
Jejak Akhir dan Hak Publik Mengecek
Di akhir siklus, pemerintah menyusun Laporan Keuangan Pemerintah Pusat yang diaudit BPK. Opini audit itu disampaikan kepada DPR dan menjadi dasar undang-undang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN—penutup formal satu tahun anggaran.
Bagi masyarakat, ada dua pintu paling praktis untuk mengawasi. Pertama, mandat konstitusional Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 yang mematok anggaran pendidikan minimal 20 persen dari APBN, sehingga porsi ini bisa diperiksa setiap tahun. Kedua, publikasi rutin Kementerian Keuangan seperti laporan bulanan APBN KiTa dan Nota Keuangan yang dapat diunduh bebas. Membaca dokumen itu membuat perdebatan soal subsidi, bantuan sosial, atau utang negara berpijak pada angka, bukan pada asumsi.
